Asociaciones Público Privadas

Según el artículo 29 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1362, las Asociaciones Público Privadas (APP) en el Perú se constituyen como una de las modalidades de participación de la inversión privada, en la que se distribuyen de manera adecuada los riesgos del proyecto y se destinan recursos preferentemente del sector privado, para la implementación de proyectos en los que se garanticen Niveles de Servicios óptimos para los usuarios.

Esta modalidad se implementa mediante Contratos de largo plazo, en los que la titularidad de las inversiones desarrolladas puede mantenerse, revertirse o ser transferidas al Estado, según la naturaleza y alcances del proyecto y a lo dispuesto en el respectivo Contrato. Estas modalidades pueden ser de concesión, operación y mantenimiento, gestión, así como cualquier otra modalidad contractual permitida por ley.

La actual definición de APP se construye sobre el marco legal precedente y las mejores prácticas a nivel internacional, que consideran elementos como una asignación adecuada de riesgos entre los sectores público y privado y que en todas las fases del desarrollo de una APP se contemple el principio de Valor por dinero, que busca la combinación óptima entre los costos y la calidad del servicio público ofrecido a los usuarios, a lo largo de la vida del proyecto.

En virtud a lo mencionado, considerando la normativa vigente, podemos caracterizar a las APP en el Perú de acuerdo a los elementos más destacados, tal como se detalla en el cuadro siguiente.

Cuadro N° 1: Características principales de una APP según el marco normativo

Característica Descripción
Contratos de largo plazo Los Contratos de APP duran máximo 60 años (incluye ampliaciones y renovaciones) y, en el caso de IPC, duran un mínimo de 10 años.
Rol del privado Participación activa del sector privado (diseño, construcción, financiamiento, operación, mantenimiento, transferencia o reversión del activo, etc.), lo que implica que el privado asuma una gran parte de los riesgos inherentes al proyecto, según se defina en el Contrato de APP.

El sector público define objetivos de interés público y/o la política de precios (tarifa) y controla el cumplimiento de los objetivos fijados y de los compromisos establecidos en el Contrato de APP.
Modo de repago El repago a las fuentes de financiamiento del proyecto de APP está en función de la clasificación del proyecto (cofinanciado o autofinanciado) y puede provenir de pagos periódicos que realiza el ente público al privado y/o del cobro de tarifa a los usuarios.
Distribución de riesgos El reparto de los riesgos se realiza bajo el principio de asignar el riesgo a la parte que esté mejor capacitada de administrarlo.
Empaquetamiento de actividades Las actividades necesarias para el desarrollo de un proyecto (diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento) pueden estar todas a cargo del inversionista (contrato integral) o bien una combinación de ellas. Si bien la responsabilidad sobre determinadas actividades puede variar entre proyectos, bajo una APP, la gestión de la infraestructura queda en manos del privado para que el sector público pueda prestar el servicio público a los usuarios. La responsabilidad de la prestación del servicio público queda siempre en manos del sector público razón por la cual una APP no es una privatización de servicios públicos.
Inversión mínima Las APP cofinanciadas de origen estatal requieren de montos de inversión mínimos para ser desarrolladas, dependiendo del alcance de cada proyecto, como:

Proyectos de relevancia nacional, estos deben tener un CTI o CTP, en los casos en que no contengan un componente de inversión, mayor a 10,000 UIT (S/ 42 millones).

En cuanto a los proyectos de competencia de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales el CTI o CTP, en caso de que no contengan un componente de inversión, debe superar las 7 000 UIT (S/ 29.4 millones)
Desarrolla infraestructura pública, servicios públicos, entre otros. Las APP pueden comprender bajo su ámbito, de manera enunciativa:
  • Infraestructura pública en general
  • Servicios públicos
  • Servicios vinculados a la infraestructura y servicios públicos.
  • Proyectos de investigación aplicada.
  • Proyectos de innovación tecnológica.
Generan compromisos al Estado Compromisos Firmes:
  • Obligaciones de pago de importes específicos o cuantificables
  • Generados como contraprestación a lo previsto en el Contrato
Compromisos Contingentes:
  • Potenciales obligaciones de pago
  • Se derivan por la ocurrencia de uno o más eventos correspondientes a riesgos propios del proyecto de APP

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

 

Ámbito de Aplicación

En el artículo 2 del Decreto Legislativo N°1362, nos indica que el presente Decreto Legislativo es de aplicación a las entidades pertenecientes al Sector Público No Financiero (SPNF), conforme a lo dispuesto en el Decreto Legislativo N° 1276, Decreto Legislativo que aprueba el Marco de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal del Sector Público No Financiero, es decir, los Ministerios, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales así como otras entidades públicas habilitadas mediante ley expresa. Respecto al ámbito territorial, la Ley Marco de APP y su reglamento se aplican en todo el territorio nacional y en los tres niveles de gobierno, siendo de cumplimiento obligatorio para cualquier funcionario y/o servidor público.

Cuadro N° 2: Ámbito de aplicación de la normativa de APP

 

 

Tipología de Proyectos de APP

Según el artículo 29 del Reglamento del Decreto Legislativo N°1362, las APP pueden emplearse para la implementación de proyectos en:

  1. Infraestructura pública en general, incluyendo entre otros a: redes viales, redes multimodales, vías férreas, aeropuertos, puertos, plataformas logísticas, infraestructura urbana de recreación y cultural, infraestructura penitenciaria, de riego, de salud y de educación.
  2. Servicios públicos, incluyendo entre otros a: los de telecomunicaciones, energía y alumbrado, de agua y saneamiento y otros de interés social, relacionados a la educación , la salud y el medio ambiente, en este último caso, aquellos como el tratamiento y procesamiento de residuos.
  3. Servicios vinculados a la infraestructura pública y servicios públicos que requiere brindar al Estado, incluyendo entre otros a: sistemas de recaudación de peajes y tarifas y Centros de Mejor Atención al Ciudadano.
  4. Proyectos de investigación aplicada.
  5. Proyectos de innovación tecnológica.

Cuadro N° 3: Ejemplos de tipologías de proyectos de APP

Tipo de Proyecto Ejemplo
Infraestructura Pública Un proyecto para el diseño, construcción, financiamiento y transferencia de una carretera de alcance nacional que une dos regiones de la zona sur del país.
Servicios Públicos Un proyecto para el diseño, financiamiento, construcción, operación, mantenimiento de Sistemas de Redes de Distribución de Agua Potable de 10 provincias del sur del país.

 

Según el artículo 43 del Decreto Legislativo N° 1362, los proyectos destinados a la prestación de servicios vinculados a infraestructura públicas o servicios públicos, los de investigación aplicada y/o los de investigación tecnológica, así como aquellas APP que no contengan componente de inversión, se tramitan a través de un procedimiento simplificado, conforme a las fases y plazos establecidos en el Reglamento. Por tanto, la complejidad en su diseño no exige el nivel y el detalle de estudios que requiere un proyecto de gran envergadura de infraestructura pública y servicios públicos.

 

Inversión Mínima

Sobre el límite mínimo de inversión para promover proyectos de APP, el artículo 29 del Reglamento N° 1362 plantea lo siguiente:

  • En el caso de proyectos de competencia nacional y de origen estatal que requieran ser promovidos bajo la modalidad de APP cofinanciadas, el Costo Total de Inversión (CTI) o Costo Total del Proyecto (CTP) en caso no contenga componente de inversión, debe superar las diez mil (10 000) UIT .
  • En el caso de proyectos competencia de los Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales que requieran ser promovidos bajo el mecanismo de APP cofinanciadas de origen estatal , el CTI o CTP en caso no contenga componente de inversión, debe superar las siete mil (7 000) UIT.

Este límite de inversión es necesario debido a que, especialmente en el caso de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, las entidades podrían embarcarse en proyectos con montos de inversión pequeños que no justifiquen los costos y tiempo que genera un proceso de promoción de una APP. Al respecto, debe considerarse que, según las mejores prácticas internacionales, muchos gobiernos definen un tamaño mínimo para los proyectos de APP por los altos costos de transacción que generan en relación con otros mecanismos de participación de la inversión privada.

 

Modalidades que no son APP

Finalmente, se debe señalar que el inciso 29.8 del artículo 29 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1362 establece que no son APP los proyectos cuyo único alcance sea la provisión de mano de obra, de oferta e instalación de equipo, construcción o ejecución de obras públicas, ni la explotación y/o mantenimiento de activos de dominio privado del Estado. En ese sentido, el siguiente gráfico detalla algunos ejemplos a tener en cuenta.

Ejemplos de proyectos que no son APP

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

 

(1)Unidad Impositiva Tributaria. Equivalente en el 2019: S/ 4,200.