Transparencia Económica

Sobre la Necesidad de Reformar el Sistema de Garantías y Facilitar el Acceso al Crédito - CAPITULO III

DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA DE GARANTÍAS REALES PERUANO

 

 

 

25. ¿A cuánto asciende el monto de los crédito que se conceden en el Perú?

 

El financiamiento en el Perú llega a 46 000 millones de soles . Esta cantidad representa el 28% del PBI. Si comparamos estas cifras con lo que ocurre en otros países, queda claro que el financiamiento de las actividades económicas en el país es bastante pobre y que son pocos quienes acceden a financiamiento. En efecto, el crédito en países como los Estados Unidos y Canadá representa hasta 3 veces su PBI.

 

 

 

En otros países de la región, el crédito a través del sistema bancario también es significativamente mayor al peruano. Como puede apreciarse en el siguiente cuadro, en el Perú los bancos sólo colocan el equivalente al 26% del PBI nacional mientras que en Chile ese indicador llega a casi 70%.

 

 

 

Estas cifras muestran que el crédito en el Perú llega a pocas personas y que es bastante reducido. Así, el financiamiento no tiene un peso relativo importante en la generación de riqueza en el país. Facilitar el acceso a mayores y mejores fuentes de financiamiento podría generar un mayor PBI y así contribuir al desarrollo del país.

 

 

 

26. ¿Quién presta en el Perú?

 

Como se desprende la sección anterior, casi el 90% del financiamiento en el Perú proviene directamente de los bancos. El 10% restante proviene del mercado de valores (bonos corporativos)(8) y otras fuentes menores. Esta prevalencia del sistema financiero sobre otras fuentes de financiamiento en el Perú no se da en otros países.

	Crédito otorgado por instituciones financieras	Otras fuentes de financiamiento
Estados Unidos / Canadá	40%	60%
Perú	90%	10%

 

 

 

Fuente: Center for the Economic Analysis of Law - CEAL

 

 

 

Al no existir otras fuentes significativas de financiamiento, el total de la demanda por crédito en el Perú recae sobre los bancos. Esto puede generar, por un lado, una fuerte presión hacia los bancos para satisfacer esta demanda y, por otro lado, un descontento generalizado en relación con el sistema bancario al ser visto como el único responsable de la falta de crédito.

 

 

 

27. ¿Cuál es la ventaja de obtener crédito a través de los proveedores?

 

El 60% del total de financiamiento de las empresas en Canadá, por ejemplo, no proviene de los bancos sino del mercado de valores y, sobre todo, directamente de los proveedores de productos y servicios. Esto último tiene grandes ventajas que en el Perú no se presentan.

 

 

 

(i) El crédito de proveedores llega adonde no llegan los bancos. El interés de los proveedores por vender, su mejor posición para valorizar los bienes que comercian y el mejor conocimiento del mercado y de sus compradores, son incentivo suficiente para que asuman el riesgo de financiar a sus compradores. Esto permite que el crédito llegue a donde no pueden llegar los bancos. Los bancos no tienen generalmente estos incentivos para prestar y, además, no pueden asumir el mismo nivel de riesgo que los proveedores especializados por cuanto se deben cuidar los ahorros del público.

 

 

 

(ii) Los bancos desarrollan un negocio mayorista con menor riesgo. El proveedor se financia con los bancos otorgando en garantía su cartera de préstamos o vendiéndola. Esto último permite a los proveedores obtener el financiamiento necesario para a su vez financiar a sus clientes. La posibilidad de desarrollar negocios mayoristas de este tipo en el Perú permitiría un incremento significativo del porcentaje de intermediación bancaria, a la vez que contribuiría a reducir el riesgo crediticio.

 

 

 

28. ¿Tenemos hoy las ventajas que otros países tienen para obtener créditos de proveedores?

 

En el Perú no tenemos estas dos ventajas porque el sistema de garantías desalienta a los proveedores a financiar las compras de sus clientes y desalienta a los bancos a adquirir las carteras de préstamos otorgadas a los proveedores.

 

 

 

El problema de nuestro sistema de garantías es que regula más de lo que debe, impidiendo que sean las partes quienes decidan si determinada garantía les satisface o no. El otorgamiento de una garantía no sólo depende de la voluntad y satisfacción del acreedor sino también de que la ley permita o autorice que determinados bienes puedan otorgarse como garantía de determinada deuda y a favor de un acreedor específico.

 

 

 

29. ¿Cuáles son los defectos de nuestro marco legal en relación a créditos de proveedores?

 

Nuestro marco legal, por ejemplo, permite la constitución de ciertas clases de garantías solamente en favor de los bancos, impidiendo que se otorguen a favor de los proveedores. Tal es el caso de la prenda global y flotante, que otorga al banco preferencia absoluta sobre el valor de la garantía excluyendo a todos los demás acreedores del constituyente, aunque éste se encuentre en proceso de reestructuración patrimonial o concurso. También es el caso de la "garantía sábana" (9), que permite al banco cubrirse ante cualquier contingencia directa o indirecta, presente o futura. Igualmente, las llamadas "prendas especiales" sólo pueden otorgarse por agricultores, industriales y mineros, y para asegurar créditos vinculados a sus actividades.

 

 

 

30. ¿Porqué el marco legal prefiere el financiamiento bancario?

 

Nuestro marco legal justifica la existencia de condiciones preferentes en favor de los bancos como una manera de proteger el ahorro del público. Se entiende que en la medida que los bancos prestan dinero del público ahorrista, es razonable que éstos cuenten con mecanismos especiales que permitan atenuar el riesgo de los ahorristas y proteger sus fondos de manera especial. Sin embargo, estas condiciones favorables se han convertido en las únicas que respaldan los créditos de manera eficiente.

 

 

 

En tal sentido, las empresas que se encuentran fuera del sistema financiero, como es el caso, por ejemplo, de una empresa dedicada a la venta de maquinaria o de una empresa exportadora de materias primas, no cuentan con las mismas condiciones de los bancos para beneficiarse de garantías que respalden de manera efectiva los créditos que pudieran otorgar directamente a sus clientes o proveedores. Por esta razón, empresas que bien podrían financiar a sus clientes para la compra de sus productos, y que estarán dispuestas asumir el riesgo del financiamiento porque conocen el negocio y necesitan vender, terminan por no otorgar financiamiento. El culpable es el marco legal que les pone trabas para la constitución, registro y ejecución de las garantías.

 

 

 

31. ¿Qué distorsiones se producen por esta preferencia del marco legal por el crédito bancario?

 

Aún con las ventajas que el marco legal otorga a los bancos en esta materia, las garantías que respaldan los créditos bancarios también se encuentran lejos de ser realmente efectivas. Poco o nada se protege el ahorro del público, por ejemplo, cuando a los bancos les toma un promedio de 24 meses para ejecutar judicialmente una hipoteca, o cuando los bancos enfrentan el riesgo de que la información que otorga un determinado registro difiera de la información que otorga otro totalmente desconectado del primero.

 

 

 

Por otro lado, la legislación aplicable no facilita que las carteras de créditos puedan servir de garantía de otros créditos. En efecto, los derechos de garantía sólo pueden desplazarse mediante cesión o endoso. En el primero de los casos, la ley exige que la deuda que se afecte conste en un documento y que éste sea entregado al nuevo acreedor, lo que hace imposible prendar créditos que no consten en papel. En cuanto a la segunda alternativa, para endosar es necesario que la deuda total esté representada en un título valor. Esto impide que la cartera se divida en partes y por lo tanto que los créditos roten. Además, rompe la relación financiera entre cliente y empresa pues el cliente debe pagar al tenedor del título valor.

 

 

 

En resumen, el marco legal no permite que el mercado de financiamiento se organice de manera natural, con los proveedores encargándose del financiamiento minorista y los bancos financiando a los proveedores.

 

 

 

32. ¿Porqué pocos bienes pueden servir de garantía?

 

Pocos bienes se otorgan en garantía en el Perú. El sistema legal peruano influye de manera importante en privilegiar unos bienes por encima de otros, ocasionando así que los bienes muebles tengan un valor limitado para respaldar créditos como garantía. Los inmuebles y los depósitos bancarios son los preferidos. En el Perú, al regular la ley todos los aspectos de las garantías, se invade la esfera privada en la que acreedor y deudor deberían tener plena libertad para pactar las garantías de acuerdo a su propia conveniencia. Además, el sistema registral peruano no permite otorgar a las garantías la publicidad necesaria y tampoco contiene reglas claras sobre órdenes de prelación entre los distintos acreedores.

 

33. ¿Porqué hoy se requiere ser propietario para acceder al crédito?

 

En general para acceder a un crédito es requisito ser propietario de un inmueble. Tal como puede apreciarse en el siguiente cuadro, la mayoría de los créditos otorgados por el sistema financiero nacional se encuentran respaldados por garantía hipotecaria.

Monto de la deuda en S/.	Garantizado con depósito bancario	Garantizado con hipoteca	Prenda de maquinaria y equipo
13,558 - 20,000	39,7%	29,0%	19,8%
20,001 - 50,000	12,0%	63,8%	15,4%
50,001 - 100,000	3,7%	89,8%	1,7%
100,001 - 500,000	2,1%	90,8%	1,0%

 

 

 

Nota: En este cuadro se refleja sólo el rango de deudas con un ratio de garantía preferida mayor a 100% y menor a 200%
Fuente: SBS

 

 

 

34. ¿Porqué están en desventaja los bienes muebles?

 

La prevalencia de la hipoteca por sobre otros tipos de garantía refleja el poco valor que tienen los bienes muebles para ser usados como garantía, incluso para financiamientos menores a S/. 20,000. Lo particular de esta situación es que aún en la venta financiada de bienes muebles estos bienes no son garantía suficiente para el acreedor.

 

 

 

Tal es el caso, por ejemplo, de la venta financiada de mototaxis. En efecto, la empresa Motor Móvil S.A. inició en 1995 un proyecto de venta al crédito de mototaxis para sectores populares. De acuerdo a información proporcionada por un representante de la compañía(10), el único requisito para el otorgamiento del crédito es hipotecar un inmueble. Esto quiere decir que las mototaxis no tienen valor alguno como garantía para respaldar un crédito.

 

 

 

35. ¿Qué problemas origina los múltiples registros de bienes existentes?

 

Detrás del proceso de creación de nuevos registros subyace la idea de que los registros son especiales y de que, dada la naturaleza particular de cada clase de bienes o de las distintas actividades productivas, se justifica tener múltiples registros. Eso hace que en el Perú se haya confundido la necesidad de tener registros de bienes con la necesidad de tener un registro de garantías, sin tomar en cuenta que se trata de registros que cumplen finalidades diferentes.

 

 

 

36. ¿Cuál es la relación entre un registro de bienes y un registro de garantías?

 

El registro de garantías sólo debe limitarse a informar que una determinada persona ha otorgado una garantía sobre determinado bien en favor de determinada persona. Por su parte, el registro de bienes busca otros objetivos, como identificar sus características o identificar a sus propietarios o simplemente dar cuenta de su existencia.

 

 

 

Por esta razón no tenemos un registro único de garantías, porque las garantías se constituyen y se registran de acuerdo a las reglas particulares de cada uno de los 17 registros públicos de bienes. Como consecuencia tenemos que nuestra legislación contempla al menos 23 tipos de garantías reguladas por leyes, reglas y requisitos diferentes:

 

 

 

 

1. Prenda General (Código Civil)
2. Prenda Comercial (Código de Comercio)
3. Prenda de Acciones (Ley General de Sociedades y Ley del Mercado de Valores)
4. Prenda sobre créditos por cobrar (Código Civil y Ley de Títulos Valores)
5. Prenda Agrícola (Ley No 2420 de 1916)
6. Prenda Industrial (Ley General de Industrias de 1982)
7. Prenda e Hipoteca Minera (Ley General de Minería)
8. Warrants (Ley General de Almacenes de Depósitos)
9. Hipoteca sobre predios (Código Civil)
10. Hipoteca sobre naves (Ley de Hipoteca Naval)
11. Hipoteca sobre aviones (Ley de Aeronáutica Civil)
12. Hipoteca de Embarcaciones pesqueras
13. Hipoteca de predios rurales
14. Anticresis (Código Civil)
15. Fideicomiso en garantía (Ley General del Sistema Financiero)
16. Arrendamiento Financiero (11)
17. Venta con reserva de dominio (Código Civil)
18. Derecho de retención (Código Civil)
19. Prenda Global y Flotante (Ley General del Sistema Financiero)
20. Prenda de Motores
21. Prenda de Acciones
22. Prenda de Derechos Inmateriales (Indecopi)
23. Prenda de Créditos (Títulos Valores)

 

37. ¿Cuáles son las consecuencias de tener múltiples registros de bienes y 23 tipos de garantías?

 

Las consecuencias de tener 17 registros diferentes y desconectados entre sí y 23 tipos de garantía, cada una con sus propias leyes, reglas y requisitos aplicables, son caóticas. Así tenemos que quien otorga un crédito debe dirigirse a numerosos registros para conocer si existen gravámenes sobre los diferentes tipos de bienes de la empresa o persona que quiere tomar el préstamo. Pero, a su vez, cada uno de estos registros se encuentra ubicado en oficinas registrales que funcionan independientemente, en una jurisdicción determinada (salvo los registros mineros y el Registro Predial Urbano, que tienen cobertura nacional), bajo un sistema manual y sin acceso público directo. Por ende, la información sólo puede lograrse con solicitudes escritas dirigidas a cada uno de los registros, lo cual involucra costos excesivos para muchas operaciones de crédito.

 

38. ¿Porqué son altos los costos para registrar la garantía?

 

El marco legal peruano establece un sistema de publicidad de garantías mediante la inscripción del contrato de garantía. A diferencia de los sistemas de inscripción de garantías mediante archivo de avisos, el sistema de inscripción del contrato involucra altos costos, porque la ley exige la revisión de la legalidad y de la autenticidad de documentos antes de su inscripción. En ese sentido, la ley exige la inscripción de gran cantidad de información, pues requiere el registro del contrato entero de garantía.

 

39. ¿Cómo funciona esto en otros países?

 

En países con leyes modernas de garantías sólo se exige inscribir la información mínima necesaria para 'avisar' al público acerca de la existencia de un gravamen; es decir, sólo se exige inscribir el nombre del deudor, del acreedor y la descripción del bien en garantía. Estos países no inscriben el contrato entero de garantía. Adicionalmente, el registro de tanta información invade la privacidad de las partes y ha llevado a que, en la actualidad, el sistema limite el acceso público a esta información. Esto es irónico, porque el objetivo y la razón misma de la existencia de los registros es dar publicidad a la información registrada.

 

La ejecución de garantías

 

40. ¿Cuál es el objetivo de la ejecución de las garantías?

 

El objeto de la garantía es asegurar el pago de una obligación. Si hay un incumplimiento, la garantía permite que el acreedor se cobre con la venta del bien. Esto es lo que se conoce como ejecución de la garantía. La ejecución es vital para la efectividad del sistema de garantías. En este punto también la ley tiene mucho que ver.

 

El ideal es que el acreedor a quien no se le paga como es debido, pueda cobrarse rápidamente con la ejecución del bien afectado. Un sistema que dificulte o dilate la ejecución de la garantía es riesgoso para el crédito y lo encarece.

 

41. ¿Cuáles son los problemas de la ejecución de la garantía?

 

El sistema de ejecución de garantías peruano es lento y por ende costoso. Este costo no sólo se encuentra asociado a los gastos del proceso judicial de ejecución que necesariamente debe seguirse, sino también al costo de oportunidad que genera el mantener un crédito inmovilizado y a la desvalorización de las garantías por el tiempo transcurrido. Por otro lado, el sistema vigente impide a las partes acordar con libertad mecanismos de ejecución alternativos que se ajusten mejor a sus necesidades.

42. ¿Porqué es un problema que el acreedor no puede quedarse con el bien prendado o hipotecado?

 

Como se ha dicho, en el Perú está prohibido que el acreedor pueda cobrarse apropiándose del bien objeto de la garantía. Esto es lo que se conoce como pacto comisorio y el Código Civil lo prohíbe sin admitir pacto en contrario. Así tenemos que la ejecución de la garantía supone necesariamente la venta del bien a un tercero. Esta regla contenida en nuestro Código Civil beneficia al deudor incumplido y perjudica al acreedor impago. En efecto, aquel acreedor impago que prestó S/. 100 habiendo recibido en garantía un reloj por un valor de S/. 100, no puede quedarse con el reloj. Peor aún, el Código Civil prohíbe que las partes acuerden este mecanismo de cobro. Por el contrario, se obliga al acreedor a vender el bien a un tercero, generándose así mayores costos para el acreedor.

 

43. ¿En qué rubros de actividad afecta más?

 

Esta regla impide, por ejemplo, la explotación de ciertos bienes como garantía. Tal es el caso de aquellos bienes que por su sofisticación tienen un mercado secundario poco líquido pero que son atractivos para el acreedor garantizado. Por ejemplo, el productor musical impago no puede apropiarse de los derechos de autor de una famosa canción que recibió en garantía pues debe necesariamente venderlos a un tercero. ¿A quién podrá vender estos derechos de autor? Quizás los pocos interesados resulten siendo sus mismos competidores(12) . Esto es ineficiente y restringe el universo de los bienes que pueden ser materia de garantía. Podrán serlo únicamente los que cuentan con un mercado secundario masificado.

 

44. ¿Cuál es el problema de que no pueda pactarse la ejecución extra judicial?

 

En el Perú las garantías hipotecarias sólo se ejecutan mediante un proceso judicial. La ley, salvo el caso de la prenda, prohíbe a las partes buscar otras fórmulas que pudieran ser más beneficiosas para ellas mismas, como por ejemplo la ejecución extrajudicial. Esto quiere decir que no basta con que la garantía que respalda el crédito impago deba necesariamente venderse a un tercero sino que además dicha venta debe forzosamente ser consecuencia de un mandato judicial, para lo cual se requiere seguir un proceso que tarda varios meses, y a veces años. Nuevamente el Código Civil beneficia al deudor incumplido y perjudica al acreedor impago, incrementando así el costo del crédito.

 

45. ¿Cuál es el impacto en el crédito de esta medida?

 

Esta norma tiene un impacto directo en el costo del crédito puesto que el acreedor incorporará en el cálculo el costo de ejecutar la garantía. De acuerdo a información proporcionada por la SBS, los procesos judiciales de ejecución de garantías duran entre 18 y 36 meses en promedio . Esta demora tiene un impacto en la tasa de interés de 0.55% por cada seis meses de demora, tomando en cuenta sólo el costo de oportunidad por mantener el crédito inmovilizado mientras dura el proceso judicial y la pérdida de valor en el rescate, independientemente de los gastos en que debe incurrir el acreedor para iniciar y seguir un proceso judicial (abogado, tasas judiciales, honorarios del tasador y del martillero, etc.), los mismos que también pueden impactar en la tasa de interés.

 

46. ¿Cómo se afecta a los créditos pequeños?

 

En la medida en que se trate de créditos pequeños, el impacto de estos costos judiciales es mayor. Así tenemos que el sistema de remate judicial es particularmente perjudicial para el sistema de garantías porque obliga a las partes a pagar honorarios de peritos y martilleros públicos, porque desincentiva la participación de postores al exigirles el oblaje(14) y porque genera corruptelas que distorsionan el valor de venta de los bienes. No existe razón alguna que justifique la discriminación que hace el Código Civil respecto a la posibilidad de pactar venta extrajudicial sólo para bienes muebles y no para los bienes inmuebles. Esta discriminación tiene un impacto grande en nuestro país si tomamos en cuenta que la mayor parte de las garantías son hipotecas.

 

47. ¿Cuál es el impacto económico de un mal sistema de garantías de bienes muebles?

 

Para los productores, los bienes muebles representan en promedio(13) dos tercios de su inventario de capital y el 60% de la inversión bruta, mientras que en el sector agrícola representan el 75% de la inversión bruta. Para los comerciantes y las pequeñas y medianas empresas no industriales, por cada dólar que se invierte en bienes inmuebles se requieren 10 a 20 dólares en bienes muebles. Para las instituciones del sector financiero, la posibilidad de utilizar sus carteras de créditos como garantía de préstamos, resulta clave para ampliar sus posibilidades de negocios, a la vez que les permite obtener fondos de las empresas e instituciones que no toman depósitos del público.

 

En los Estados Unidos y Canadá, donde se encuentra ampliamente desarrollada la afectación en garantía real de las carteras de créditos, los intermediarios financieros no bancarios utilizan las garantías reales mobiliarias para gravar sus carteras en garantía de préstamos mayores. Estas operaciones alcanzan el 60% del crédito total del país, muchas veces más que la proporción de crédito que las mismas instituciones no bancarias alcanzan en Perú.

 

48. ¿Cómo afecta a los agricultores y comerciantes?

 

Los problemas en el marco de las garantías reales mobiliarias restringen directamente el crédito que las instituciones formales pueden ofrecer a agricultores y comerciantes. En su mayoría, éstos sólo pueden ofrecer sus bienes muebles como garantía, tales como la cosecha, el ganado o el inventario de mercaderías, o los bienes mismos que desean adquirir con el crédito. Asimismo, estos problemas restringen el otorgamiento indirecto de crédito porque los intermediarios, tales como vendedores de fertilizantes y comerciantes, no cuentan con un marco legal de garantías reales que sea apropiado para gravar sus carteras de crédito con garantía real y así refinanciar sus carteras de créditos pequeños. Los métodos que prevé el marco legal peruano - la cesión de créditos o el descuento de títulos valores - determinan costos y riesgos más altos.

 

Estos problemas son costosos para los peruanos, tanto para las personas acaudaladas, como para las pobres. Las pequeñas y medianas empresas, los agricultores y los hogares pobres típicamente no tienen ningún bien inmueble que pueda servir como garantía para un préstamo - ya sea porque no poseen predio alguno, o porque su tierra no tiene título de propiedad o es de bajo valor para solventar el costo de constitución de una hipoteca. Para tales personas, la posibilidad de usar sus bienes muebles para garantizar un préstamo o comprar bienes a plazos podría cambiar enormemente su acceso a crédito. En forma similar, cuando tales personas no cuentan con crédito alguno, su acceso a crédito aumentará cuando encuentren que sus vendedores a crédito fácilmente pueden refinanciar sus carteras de cuentas por cobrar gravándolas como garantía en el sector formal.

 

(7) Fuente Superintendencia de Banca y Seguros y Conasev, Marzo 2001

 

(8) Documento de Trabajo "Acceso a Financiamiento a través del Mercado de Valores", pp. 09

 

(9) Ley de Bancos, "Artículo 172.- GARANTIAS RESPALDAN TODAS LAS OBLIGACIONES FRENTE A LA EMPRESA. Con excepción de las hipotecas vinculadas a instrumentos hipotecarios, los bienes dados en hipoteca, prenda o warrant en favor de una empresa del sistema financiero, respaldan todas las deudas y obligaciones directas e indirectas, existentes o futuras, asumidas para con ella por quien los afecte en garantía o por el deudor, salvo estipulación en contrario. La liberación y extinción de toda garantía real constituida en favor de las empresas del sistema financiero requiere ser expresamente declarada por la empresa acreedora. La extinción dispuesta por el artículo 3 de la Ley N 26639 no es de aplicación para los gravámenes constituidos en favor de una empresa.

 

(10) Entrevista del Dr. Jorge Avendaño con el Dr. Aldo García Calderón, representante de la compañía Motor Móvil S.A..

 

(11) El arrendamiento financiero no es una garantía pero sí supone un derecho que grava los bienes y que requiere oponibilidad y por ende publicidad. El arrendador del bien se mantiene como propietario del bien hasta que se ejerce la opción de compra.

 

(12) Ver Documento de Trabajo "Promoviendo un Marco Institucional para la Valorización de la Propiedad Intelectual". Indecopi, julio del 2000.

 

(13) Ver "Increasing Indebtedness, Institutional Changes and Credit Contracts in Peru", IEP-BID, 1999.

 

(14)El oblaje es una tarifa de entrada que debe pagar cada postor para poder participar en el remate.